4. Klimatfrågan kräver globala lösningar

Sverige ska i klimatpolitiken ro med två åror, en internationell och en nationell.

Sverige står idag för ungefär 0,2 procent av de globala utsläppen. Det faktum att 99,8 procent av de globala CO2-utsläppen sker utanför Sveriges gränser innebär att Sveriges insatser i de globala sammanhangen blir extremt betydelsefulla för vår förmåga att minska världens utsläpp. Sveriges ska prioritera att med maximal kraft agera inom EU för lägre globala utsläpp. Sverige kommer som EU:s ordförandeland hösten 2009 också att ha en nyckelroll för att se till att de globala klimatförhandlingarna avseende tiden efter 2012 landar i en bred och effektivt bindande överenskommelse. Det är viktigt att vi går vidare och fortsätter minska våra utsläpp hemma, men det är av helt överskuggande betydelse för den globala utvecklingen att ett nytt internationellt avtal kommer på plats. Här kan Sverige, som ordförandeland i EU och som föregångsland på klimatområdet, förhoppningsvis spela en viktig roll.

Idag dominerar Kina, USA och Europa som de politiska enheter som släpper ut mest växthusgaser. Snabbast växer utsläppen i Kina, Indien och några ytterligare u-länder. Enligt International Energy Agencys (IEA) prognos skulle de globala utsläppen av växthusgaser öka med 57 procent mellan 2005 och 2030 om inget görs. USA, Kina, Ryssland och Indien skulle stå för 2/3 av denna ökning.4 En slutsats är därför att – förutom EU – måste dessa länder ingå i en internationell överenskommelse för att överenskommelsen ska kunna lösa klimatfrågan. Den industrialiserade världen behöver ta på sig ambitiösa beting, men även andra länder behöver bindas upp i en ambitiös internationell överenskommelse för att forskarnas rekommendationer ska gå att uppnå.

För att viktiga utvecklingsländer ska kunna acceptera ett globalt avtal kommer det vara centralt att hitta en acceptabel lösning på de globala rättvise- och solidaritetskonflikter som finns inbyggda i klimatfrågan. I de flesta länder har det hittills funnits ett samband mellan ekonomisk utveckling och utsläpp av växthusgaser.5 Fattigare länder kommer därför att vara tveksamma att ställa sig bakom utsläppsmål som riskerar hämma deras egen utveckling.
Sverige har dock det senaste decenniet lyckats kombinera god tillväxt och minskade utsläpp av växthusgaser.6 Sedan 1990 har utsläppen minskat med 9 procent medan BNP ökat med över 40 procent. Minskningen av våra utsläpp har dessutom skett från en redan låg nivå. Sveriges utveckling visar att det är möjligt att minska utsläppen och samtidigt ha en växande ekonomi.

Enligt beräkningar gjorda av ITPS skulle Sverige ha ökat sina utsläpp av växthusgaser med 42 procent från 1970 fram tills idag om vi inte hade introducerat kärnkraft och vattenkraft, och inte hade ökat vår användning av biobränslen. Den energieffektivisering som har skett under dessa år har därmed haft mindre betydelse för minskningen av utsläpp, utan den centrala förklaringen har varit att våra energikällor släpper ut mindre växthusgaser.7 I övriga EU finns sannolikt en större potential för energieffektivisering än i Sverige, som kan uppmuntras genom program nationellt och på EU-nivå.

Det svenska exemplet visar att användning av befintlig klimatsmart teknik för att framställa energi och fortsatt utveckling av ny teknik kommer att vara helt central för att utsläppen snabbt ska kunna minska och utvecklingsländer och andra ekonomier samtidigt ska kunna växa och utvecklas. Det innebär både att det behövs en ökad användning av den klimatsmarta teknik som redan finns, liksom satsningar på forskning, utveckling och spridning av ny teknik. Det kräver också att alla tillgängliga teknikformer används, utifrån sin egen potential, kostnadseffektivitet och lämplighet i olika länder.

För att göra ett internationellt avtal mer attraktivt för utvecklingsländer kan därför tekniköverföring, framför allt från rika till mindre utvecklade länder, vara en viktig komponent. Det är dock inte enkelt att konstruera sådan tekniköverföring på ett bra sätt så att den snarare kompletterar än slår ut privata initiativ för att minska utsläppen.

De styrmedel som används för att uppnå utsläppsminskningar bör därför helst vara generella och syfta till att låta samhällsekonomiska aspekter göra sig synliga i företagsekonomiska beslut. Faran med riktade styrmedel är risken för oförutsägbara effekter och en detaljstyrning av teknik som hämmar utvecklingen på somliga områden. Riktade styrmedel kan dock ändå behövas t ex. när det finns marknads- eller regleringsmisslyckanden som generella styrmedel inte rår på.

För att vi ska kunna få ner utsläppen så mycket som möjligt på kort tid behöver de satsningar som görs vara kostnadseffektiva. Hösten 2006 publicerades en epokgörande samhällsvetenskaplig rapport – Sternrapporten – som utgår från de naturvetenskapliga resultaten och går vidare med en analys av deras ekonomisk-politiska konsekvenser och åtgärder.8 I rapporten jämförs kostnaden för att – å ena sidan – inte agera och inte vidta åtgärder (benämnt ”business as usual”) med – å andra sidan – kostnaden för att agera och vidta åtgärder för att hejda klimathotet.

Resultatet är att kostnaderna för att hantera klimathotet är måttliga om åtgärderna görs kostandseffektivt och i tid; dvs. startar omgående. I båda fallen uppskattas inkomsten per capita om 50 och 100 år att kunna vara flera gånger dagens inkomstnivå per capita. Sterns slutsats bygger alltså på antagandet att de åtgärder som vidtas är kostnadseffektiva, vilket i sin tur innebär att tuffa kostnads-/intäktskalkyler måste få styra t ex teknik- och energislagsval. En annan förutsättning för att lyckas är att dessa åtgärder vidtas omgående, vilket innebär en press på beslutsfattare att börja nu.9 Dagens teknik finns, och måste tillämpas medan nya effektivare växer fram och kan ersätta dessa.

För att få ner de globala utsläppen på ett effektivt sätt räcker inte de globala ekonomiska styrmedel som finns idag utan de måste utvecklas och förfinas betydligt. Det gäller framför allt systemen för handel med utsläppsrätter, koldioxidskatter och så kallade flexibla mekanismer.

Kontroll och verifikation av åtgärder för minskad växthuseffekt måste kraftigt förbättras.
Systemet med flexibla mekanismer (s.k. JI och CDM) måste fås att fungera väl så att länder när de så önskar kan bidra till globala utsläppsminskningar genom åtgärder i andra länder. Men dessa projektbaserade mekanismer kommer inte att räcka utan generella ekonomiska styrmedel måste tillämpas överallt och internationella avtal om detta måste också finnas.

En aspekt som är en förutsättning för framgång och därför ska inkluderas i förhandlingar om ett internationellt avtal är de stora variationer som finns i levnadsstandard både globalt, men även inom de flesta utvecklingsländer. Det gäller beträffande både välstånd och utsläpp. Den befolkning i Kina och Indien som lever med västerländsk standard och utsläpp bör ta ett större ansvar att minska utsläppen mer än de med små resurser och lägre levnadsstandard. Kraven på utsläppsminskningar för ett visst land bör därför inte bara ta hänsyn till landets BNP och utsläppsnivåer, utan också till den interna inkomstfördelningen, t ex hur många som lever över en viss BNP per capita nivå och därmed har bättre möjligheter att minska sina utsläpp utan att äventyra sina basala behov. Utgångspunkten bör vara att de verkligt fattiga ska ges viss möjlighet att öka sina utsläpp. Det innebär att få till stånd ekonomisk utveckling utan att det leder till ökade globala utsläpp, till exempel genom användning av klimatsmart teknik.

En global klimatöverenskommelse behöver också skapa ett ramverk för hur utsläppen från skövlad skog ska minska och bevarad skog ska öka. IPPC bedömer att utsläppen genererade av avskogning 2007 uppgick till knappt 2 miljarder ton koldioxid, vilket motsvarade nära en tredjedel av de totala utsläppen från fossila bränslen. Åtgärder mot avskogning, och incitament för återbeskogning är potentiellt mycket effektiva åtgärder mot växthuseffekten. De förbättrar jordens förmåga att ta hand om växthusgaser och – inte minst viktigt – stimulerar inte till motverkande ökat utbud av växthusgaser på andra håll. Skogsfrämjande åtgärder bör därför vara högt prioriterade i det internationella klimatarbetet.

Ett problem är att den största delen av avverkningen av regnskog sker illegalt. Här krävs mer arbete för att utveckla system som ger incitament till både de regeringar, lokala makthavare och enskilda individer att verka för minskade avverkningar.

Slutsatser beträffande det globala klimatarbetet:

• Breda och internationella överenskommelser om minskade utsläpp av växthusgaser är helt avgörande för framgång. Sverige ska spela en aktiv roll i att dessa kommer till stånd.
• Globala generella ekonomiska styrmedel, såsom CO2-skatter och handel med utsläppsrätter, måste utvecklas betydligt, och utgöra basen i den globala klimatpolitiken för att utsläppen av växthusgaser ska kunna minskas snabbt och kostnadseffektivt.
• Den industrialiserade världen måste förbinda sig till betydande utsläppsminskningar. Utvecklingsländer måste också bidra, särskilt den del av befolkningen som har en relativt sett hög BNP per capita. I övrigt bör mekanismer utformas så att utvecklingsländer får möjlighet att växa med så liten ökning av utsläpp som möjligt som följd.
• För att utsläppen ska kunna minska så snabbt som möjligt, och samtidigt som särskilt utvecklingsländernas ekonomier fortsätter att växa, krävs att klimatsmart (dvs. så fossilfri som möjligt) teknik för energiframställning används fullt ut i enlighet med sin potential, lämplighet och kostnadseffektivitet. Det inkluderar fortsatt utveckling av energieffektivtet, kärnteknologi, förnybara energislag samt CCS-koldioxidförvaring. Det senare kan spela en viktig roll under en övergångstid inte minst om CCS-tekniken anpassas till förutsättningarna i Kina, Indien och andra intresserade u-länder.
• Politiska insatser ska i princip vara neutrala vad gäller valet av teknik; ”teknikneutralitet”. Det innebär dock inte att alla tekniker och energislag ska betraktas som lika bra. Staten ska ställa krav beträffande hälsa, säkerhet och miljö och kontrollera att kraven uppfylls samt främja forskning och utveckling, men i övrigt inte detaljstyra.
• Mer fokus behövs på metoder för att hindra avskogning, t ex att definiera äganderätt och ansvar för skogen, och skapa incitament för myndigheter och enskilda att vårda och öka arealer med skog. Åtgärder mot avskogning och för vård och tillväxt av skog bör finnas med i en internationell överenskommelse.
• Stora satsningar på forskning och utveckling av klimatsmarta ekonomiska styrmedel och tekniker behövs. De kommer att utgöra nödvändiga hörnstenar för att utsläppen ska kunna minska kraftigt och kostnadseffektivt utifrån dagens meny av tekniker och under de närmaste decennierna.
• Vi bör använda oss av internationella insatser och frihandel för att uppnå största möjliga globala utsläppsreduktion. Ju större skillnader mellan länder och företag, desto större vinster finns det att hämta med handel i utsläppsrätter, certifikat för handel med förnybar energi, etc.
• För att lösa den globala klimatproblematiken krävs dubbla mål: dels klimatmålet – dvs. minskade globala utsläpp av växthusgaser – dels miljömålet, dvs. att överlämna en miljö i balans till kommande generationer. EU-målet om minskade utsläpp av växthusgaser samt CBD-målet, om uppfyllande av konventionen av den biologiska mångfalden, är båda av högsta dignitet.

______________________________

4 International Energy Agency (2007), World Energy Outlook, OECD/IEA, Paris, s 191.
5 ITPS rapport ”Konsten att nå både klimatmål och god tillväxt”, A2008:08
6 SOU 2008:24 ”Svensk klimatpolitik”, betänkande av klimatberedningen
7 ITPS rapport ”Konsten att nå både klimatmål och god tillväxt”, A2008:08
8 Stern, N. (2006), The Economics of Climate Change. The Stern Review. Cambridge University Press; se även för en svensk ekonomisk översikt och genomgång Persson, M och T Sterner (2008), ”Konsensus i förändring – klimatekonomi efter Stern”, Ekonomisk Debatt, nr. 4, 2008, Stockholm.
9 Från Persson, M och T Sterner (2008), ”Konsensus i förändring – klimatekonomi efter Stern”, Ekonomisk Debatt, nr. 4, 2008, Stockholm, s. 65.